郑秉文：用职业年金制度推动养老金同步改革
时间：2013-03-27 07:45:12 来源：东方早报网 作者：刘欣
　　东方早报：中国有采取积累DC制的基础么？推行这种模式是否具备其他配套条件？
　　郑秉文：基于上述分析，中国只能采用这种模式。对于大的行业和企业，对于不同的公共部门，可以进行量身设计，根据不同的职业不同的性质，便于行业内部流动，建立符合他们不同的职业年金制度，符合群体的要求诉求。
　　事业单位覆盖面非常宽，比如第二大类事业单位，全国的教师多少人，医生多少人，消防队员多少人，公共的幼儿园多少人，这些群体应该有量身定做的要求。我们每个省都很大，足以在每个省的层面就某一个群体建立一个资产池，那是相当了不得的。公共部门的每个群体都应该建立一个适合自己的补充职业年金制度，弥补基本养老保险制度改革以后带来的替代率大幅降低的风险。或者说，我们应极力推动职业年金制度，积极为机关事业单位养老金改革创造条件和环境，做好制度准备。
“事业单位与公务员应同步改革”
　　事业单位分三大类，2008年实行五省市改革试点的是第二大类里面的第二小类，就是执行公益功能的事业单位，它们绝大部分是高校和科研单位。我要说的是，既然早在20多年前很多省市的第一大类和第三大类都已经参加了改革，人数高达全国事业单位的三分之二，现在还有必要在五省市里对第二大类的第二小类进行试点吗？完全没有必要。
　　东方早报：仅仅是事业单位先推动，公务员后推动，如何来保证在不公平的情况下改革顺利进行？
　　郑秉文：刚才说的第一点，事业单位改革，有个前提是建立第
二支柱的职业年金制度，这里还没讲到公务员。
　　顶层设计的第二点，涉及到全国全部3000万人的事业单位改革，对他们的改革不要分成三六九等，3000万事业单位人员要改一起改，不要再细分下去了，哪一大类需要改革，哪一小类可以不改，这是不对的。

我之所以这样主张，是基于几个原因：第一，早在上世纪90年代中期的时候，全国已有三分之二的事业单位参加了改革，目前大约仍有2000万人在实行缴费，已经缴了将近20年了，但是由于当时制度设计不完善，没有顶层设计，突然发现改不下去了。所以，虽然缴费了，但待遇按照企业那样拿不行啊，太低了，于是，已经缴费20多年的这些事业单位的2000多万人现在的替代率仍是90%左右，他们的退休金等于没改，他们的改革只改了前端就是缴费，但是后端的养老金计发公式却没有参加改革。于是他拿的钱还是90%，跟原来一样的。
　　另外，我还坚决反对什么事业单位养老金改革试点。我们将事业单位分三大类，2008年实行五省市改革试点的是第二大类里面的第二小类，就是执行公益功能的事业单位，它们绝大部分是高校和科研单位。
　　我要说的是，既然早在20多年前很多省市的第一大类和第三大类都已经参加了改革，人数高达全国事业单位的三分之二，现在还有必要在五省市里对第二大类的第二小类进行试点吗？完全没有必要。并且，养老金改革对事业单位主要还是决定问题，不是制度设计问题，因为我们肯定不能单独为事业单位设计一个制度，那就还没有达到目的呀。把事业单位分成改的和不改的，很容易把知识分子给割裂开来，他们之间相互产生矛盾。
　　而这部分人正好就是在高校和科研单位，是我们国民经济建设的精英和骨干，这么做是不合理的。其结果是改不动的，到头来，哪一类都不能改革。5年后的今天证明，情况就是这样，就是一动未动。所以在顶层设计中要强调的第二条，是全国所有事业单位都要参加改革，不要再分成三六九等了。
　　那么，如何看待分类改革和养老金改革的关系？我主张，分类改革是分类改革，养老金改革是养老金改革，它们之间不矛盾；既然事业单位全部参加改革，那么，养老金改革就不要讲以分类改革作为前提了。按照以前的官方解释，分类改革没有结束，于是耽误了养老金改革。

　　第三个顶层设计是事业单位养老金改革时，应该把公务员改革一并纳入进来，同时改革，一揽子进行。如果按照2008年2月的部署，公务员不参加改革，我相信总有一天，当事业单位改革完毕之后，公务员立即就变成全社会的“鞭挞”对象和下一个改革对象了。这个结果是任何一个中国人都会预料到的，是一个必然的结果。到那个时候，中国社保还要继续二次改革，但是，那时要求公务员参加改革的声音和压力，就肯定会比现在对事业单位改革的呼声和压力更大。
　　为什么呢？道理很简单，因为事业单位改革之后，他们回过头会把改革的矛头指向公务员，事业单位多为公共知识分子，社会影响较大，事业单位几千万人的呼吁和推动，必将公务员改革立即推向前台。那时，如果久拖不决，很可能会造成社会的分裂。公务员是国家的机器，如果他们瘫痪了，那结果会是什么样子？
　　所以，那时的改革成本会更高，难度会更大，震动会剧烈。所以，与其那时再改，不如现在一起改，这样，我们的党和政府会赢得主动，公信力和威信会更高，甚至，我们可以借此机会将改革的其他一些难点也纳入进来，借势顺便一起都改了。这就是我对第三个顶层设计的建议，那就是公务员和事业单位一起改。
　　总结起来，我的主张就是三个一起改，或说三个联动：第一，基本养老保险和职业年金第二支柱一起设计，一起改；第二，事业单位不要再分三六九等，基本养老保险改革要所有单位一起改，包括上世纪90年代参加改革的2000万人；第三，公务员和事业单位同步改革，一次完成，避免未来公务员的二次改革，防止第二次更大的社会震动。
　　“需要最高层下政治决心” 三个顶层设计一起改，不是人社部一家就能推动的，责任不在人社部。人社部一两个部门推不动，如果中央政府下这个决心是可以推动的。这个政治担当是早晚的事情。

　东方早报：你认为有足够的可行性来推动吗？
　　郑秉文：这个可行性，在于政治决心。下了这个决心取得了共识，那就是可以的。如果不是这样，还是坚持2008年那个思路，只改事业单位，事业单位就改五省市，五省市就改第二大类第二小类，这种改革的思路能够实行下去吗？我坚信，这是执行不下去的，这样的改革注定要流产。或者说，这样做的真实目的是故意让它改不动，不了了之，推到下届，留给下任，击鼓传花，这是一个烫手的山芋呀！
　　东方早报：三个顶层设计联动和一起改革的可能性有多大？是否有时间上的预期？人社部单方面说改革，其他部门如何协调？
　　郑秉文：如果按照我说的三个顶层设计一起改，不是人社部一家就能推动的，责任不在人社部。公务员改革人数不多，不到1000万，但它是国民经济运行的机器。所以需要最高层集体下政治决心。
　　人社部一两个部门推不动，如果中央政府下这个决心是可以推动的。这个政治担当是早晚的事情。这一届不担当下一届也要担当，下一届不担当再下一届也要担当。总有一届政府要去把它完成了。否则，年年都开“两会”，年年网络拍砖都会瞄准双轨制，其他所有的改革都改不动，网络和媒体都会拿它说事，任何不改革的借口都会拿这个不公平作为一个挡箭牌，就是说，双轨制成为一个拦路虎，横在那里，年年“两会”都把它放在那里，在十大关注里永远排名第一。这个压力不大吗？能长期熟视无睹吗？
　　东方早报：除了一个政治决心，你觉得社会稳定性，技术配套措施，有何问题要解决？
　　郑秉文：还是存在一些制度细节设计问题需要解决，但那都是技术问题，比如，第二支柱需要设计等。
几十年后可看到改革成效
　　我们曾在2008年做过一个课题，测算结果是数字不是很大，界定从2008年当年开始同时把机关和事业单位纳入改革，全国的财政负担占GDP比例在2049年是一个节点，从这个节点开始，改革的收益逐渐显现，此后不久就会首次出现改革后的支出小于不改革支出的拐点，此后收益更为明显。

东方早报：你谈到公务员也要一起改，公务员是否也要建立他的职业年金？
　　郑秉文：对，一样的。美国联邦政府是450万人，建立了自己的制度。这个制度是运转非常好的。
　　东方早报：将美国经验借鉴到中国，如果公务员和事业单位都建职业年金，需要政府财政进行哪些支持？
　　郑秉文：三个顶层设计，合在一起，政府需要多花两笔钱。
　　第一笔，是基本养老保险中，雇主需要为机关和事业单位的职工额外缴纳工资总额的20%，这就需要国家财政来承担。至于承担多少，这要看我们改革的过渡方案如何，“中人”是否参加改革，要是只有“新人”参加改革，“中人”和“老人”都采取老办法，财政压力就小很多，但过渡期较长，这里以“大过渡”（就是指只有“新人”参加改革）的方案为例，我们曾在2008年做过一个课题，测算结果是数字不是很大，界定从2008年当年开始同时把机关和事业单位纳入改革，全国的财政负担占GDP比例发展趋势可分为4个阶段。
　　第一阶段是2009-2013年，这是支出增幅较为明显的“拉动期”。这是改革的起步阶段，支出增幅较为明显，原因有三：一是这段时间工资增长率较高，导致待遇的水平大幅提高；二是既有的较低退休年龄导致退休职工人数快速增长；三是财政具有凸显的拉动作用。
　　第二阶段是2014-2020年，为“下降期”。支出占GDP比重呈平滑下降趋势，原因是经济增长速度趋缓导致工资增长率有所下降所致。
　　第三阶段是2021-2048年，这是“上升期”。这个时期在头六七年里支出增长比较缓慢，后期较快，到2048年达到峰值。
　　第四阶段是2049-2070年，为“收益期”。如前所述，2049年是一个节点，从这个节点开始，改革的收益逐渐显现，此后不久就会首次出现改革后的支出小于不改革支出的拐点，此后收益更为明显。

　第二笔钱，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分。国家是机关和事业单位人员的雇主，因此，财政应为他们支付单位缴费部分。这个比例显然要少于第一支柱的财政支出，相当于第一支柱的三分之一、四分之一。
“年金个人缴费应减免税收”
　　为了鼓励职业年金的建立，可以把个人职工缴费的税优政策建立起来。如果税收优惠政策不完整，职业年金对事业单位和公务员就都是一个“花瓶”，大家没有积极性，就发展不起来，就不可能担当起第二支柱作用，下降的替代率不能弥补，改革就成为空谈。
　　东方早报：如果要建立公务员和事业单位的基本养老和职业年金，政府和个人分别应该交多少？
　　郑秉文：基本养老应该是加入现在的制度，都是同样的一个数，不能后面加进去了不一样了，那又变成特权了。
　　目前的税优政策不完整，只有单位缴纳的5%有税优政策，个人缴纳部分是要纳税的。为了鼓励职业年金的建立，可以把个人职工缴费的税优政策建立起来。如果税收优惠政策不完整，职业年金对事业单位和公务员就都是一个“花瓶”，大家没有积极性，不愿意参加（这是自愿性的制度），职工没有积极性，单位没有积极性，就发展不起来，就不可能担当起第二支柱作用，下降的替代率不能弥补，改革就成为空谈。
　　东方早报：基本养老和职业年金一起改，这笔资金如何运作投资？
　　郑秉文：改革以后，职业年金运作方式跟目前一样，实行的是分散化和市场化的投资体制，市场角色分为受托人、托管人、账管人、投资管理人等，比较复杂。重要的是受托人，它又分两种，一是内部理事会，一是外部法人制。大的单位如上海高校教师可以建立一个年金理事会，力量非常强大可以讨价还价，可以由它招用受托人等。若是像中国社科院只有4000人，不可能有那么大的力量，所以找个外部法人受托机构就可以了。

　　基本养老保险基金投资体制方面就不好说了。目前是存银行为主。到那时，如果改革了，事业和公务员的基本养老保险基金就随着整体投资体制改革走，不能单独设立自己的投资体制。
　　所以，说到这里，公务员和事业单位基本养老保险改革也倒逼着投资体制改革，否则，基金规模越来越大，贬值风险就越来越大，这也影响事业单位和公务员参加改革的积极性呀！